Историјат државног правобранилаштва

Функција правобранилаштва нужно постоји у држави као једном правном субјекту.

Чим се у једном друштву развила свест о држави као посебном бићу, као посебној грађанскоправној личности, односно носиоцу својих сопствених права и обавеза, одвојених од права и обавеза физичких лица која врше власт у име државе, морало се поставити питање ко ће заступати интересе тог посебног правног субјекта у правним односима са другим правним субјектима. Стога Државно правобранилаштво има дугу традицију, јер његов развој отпочиње чим право у једном друштву достигне такав степен развоја у коме се прави разлика између имовине државе и имовине владара, те када се за старање о заштити имовинских интереса државе ангажују посебни државни службеници.

Прво историјски неспорно одвајање имовине државе од имовине владара одиграло се током трансформације римске републике у царство, током I века нове ере. У време првог римског цара – императора Октавијана Августа, поред старе установе јавне благајне – ерара (лат. aerarium), појављује се посебна благајна императора – фискус (лат. fiscus), у коју су се сливали приходи из провинција. Иако се понегде фискус назива приватном благајном римског императора, заправо је и ова благајна била јавна, односно државна, док је приватна благајна императора била одвојена од фискуса (лат. res privata Principis, ratio Caesaris). У време владавине римског императора Хадријана, почетком II века нове ере, када су благајна императора (fiscus) и благајна Сената и народа Рима (aerarium) већ сједињене у јединствену јавну благајну, односно када више не постоје битне разлике у правном положају различитих облика јавне имовине, иако се оба назива и даље паралелно користе и међусобно мешају, налазимо траг о посебном царском службенику који је обављао послове заступања те јединствене јавне благајне, односно имовинских интереса државе, под називом адвокат фискуса (лат. advocatus fisci).

На положај адвоката фискуса римски цареви су постављали најистакнутије правнике, припаднике римске аристократије (лат. equestrēs). Неки од најпознатијих адвоката фискуса били су: Септимије Север, касније римски цар, као и Емилије Папинијан, један од најистакнутијих римских правника.

Адвокат фискуса римског права представља претечу данас постојећих различитих облика правобранилаштва, са многим истим или сличним карактеристикама. Од тог времена па до данас, изузев у Средњем веку, постоје државна правобранилаштва као посебни државни органи који врше правобранилачку функцију, односно делује као правни заступници државе у поступцима пред судовима или другим органима у остваривању њених имовинских права и интереса и као правни саветници другим државним органима и организацијама.

Институција правобранилаштва има дугу традицију и на подручју Србије. Правобранилаштво, као служба Попечитељства (министарства) финансија, постоји у Србији још у XIX веку. Та функција је од 1839. године била поверена начелнику Одељења промишљености Попечитељства финансија, као и окружним казначејима (финансијски службеници при окружним начелствима), а од 1842. године правобранилачку функцију обавља нарочити државни службеник – Правитељствени фишкал, који од 1848. године носи назив Правитељствени правобранитељ. Прихватањем језичке реформа Вука Караџића, архаични називи државних установа у Србији замењени су називима заснованим на народном језику, те од краја шесте деценије XIX века правобранилачку функцију у Србији обавља Државни правобранитељ, старешина Правобранилачког одељења Министарства финансија.

Први пут је Правобранилаштво на целовит начин, са вишим степеном самосталности, уређено у Краљевини Југославији Законом о Државном правобраниоштву од 15. јула 1934. године, као самостални државни орган при Министарству финансија, којем је поверено заступање државе у судским и управним поступцима у имовинскоправним стварима, давање правних савета другим државним органима и предузимање мера за мирно решавање спорова вансудским путем.

Након Другог светског рата дошло је до краћег прекида у континуитету постојања Државног правобранилаштва, када је законом одређено да сваки надлежтво (државни орган) сам себе заступа у поступцима пред судовима и другим надлежним органима. Како се „анархија“ у вршењу правобранилачке функције показала погубном за владавину права и имовинске интересе државе, 1952. године је поново успостављена институција правобранилаштва.

Савезним Законом о јавном правобраниоштву из 1952. године формирано је у великој мери хијерархијски повезано Јавно правобраниоштво, које су чинили Јавно правобраниоштво ФНРЈ при савезном Министарству финансија и јавна правобраниоштва народних република (укључујући и Јавно правобраниоштво НР Србије) при републичким министарствима финансија, а била је предвиђена и факултативна могућност образовања јавних правобраниоштава аутономних јединица (АП Војводина и АО Косово и Метохија), као и већих срезова и градова. Надлежности и организација ових правобранилаштава у великој мери су били уређени по узору на предратно Државно правобраниоштво.

Савезним Законом о јавном правобраниоштву из 1955. године правобранилаштво постаје потпуно самостална институција, посебан правосудни орган ван било ког другог државног органа. Губи се и хијерархијска веза између правобранилаштава на различитим нивоима власти (осим када је у питању заступање пред страним судовима). Тај закон одређује постојање Савезног јавног правобраниоштва, републичких јавних правобраниоштава (укључујући и Републичко јавно правобраниоштво НР Србије), покрајинског, обласног и среских јавних правобраниоштава. Истим законом је образовано и Војно правобраниоштво, посебна врста правобранилаштва које је делило надлежност у заступању федерације са Савезним јавним правобраниоштвом.
Уставом СФРЈ из 1963. године било је одређено да у надлежност федерације спада, између осталог, доношење основног закона о јавном правобранилаштву, па је републикама било препуштено да прецизније уреде те односе. Савезни Основни закон о јавном правобранилаштву донет је 1965. године, а нешто касније су и републике донеле своје законе о јавном правобранилаштву. Социјалистичка Република Србија је Закон о јавном правобранилаштву донела 1968. године. Према тим законима, Јавна правобранилаштва су: Савезно јавно правобранилаштво, Војно правобранилаштво, републичка јавна правобранилаштва (укључујући и Републичко јавно правобранилаштво СР Србије), среска (градска) јавна правобранилаштво и општинска јавна правобранилаштво.

Након уставне реформе из 1974. године федерација више није уређивала ни основна правила за обављање правобранилачке функције, већ је законом могла уредити само Савезно и Војно јавно правобранилаштво, што је и учинила Законом о Савезном јавном правобранилаштву из 1976. године. Републичким законима је правобранилачка функција уређена за подручје сваке републике понаособ. Тако, СР Србија је Законом о јавном правобранилаштву из 1977. године уредила правобранилачку функцију на својој територији, са Јавним правобранилаштвом Србије, Јавним правобранилаштвом града Београда и јавним правобранилаштвима општина. Тај републички закон је предвиђао и да две или више општина могу основати заједничко правобранилаштво. У оквиру СР Србије, на подручју аутономних покрајина је правобранилачка функција била уређена покрајинским законима.

Уставним амандманима из 1989. године, те коначно, новим Уставом из 1990. године Србија је повратила суверенитет над целом својом територијом, а истовремено је изменила и саме темеље свог уставног и, уопште, друштвеног уређења. Већ у раној фази тог процеса дошло је и до реорганизације правобранилачке функције у Републици Србији, која је уређена Законом о јавном правобранилаштву из 1991. године. Тај закон је доста штуро уредио правобранилачку функцију, нешто више пажње посветио је једино уређењу Републичког јавно правобранилаштва, док је за јавна правобранилаштва аутономне покрајине, града и општине само у једном члану одредио да она обављају послове правне заштите имовинских права и интереса аутономне покрајине, града и општине ако одлуком аутономне покрајине, града или општине није другачије одређено.

Тек након доношења Закона о јавном правобранилаштву из 1991. године дошло је до бројних друштвених, политичким и правних промена, којима се током више од две деценије рада прилагођавало и Републичко јавно правобранилаштво. Доношење Закона о средствима у својини Републике Србије из 1995. године, преузимање великог броја предмета Савезног јавног правобранилаштва СРЈ након преноса највећег дела надлежности са дотадашње савезне државе на републике 2003. године, преузимање надлежности Војног правобранилаштва 2004. године, преузимање предмета из надлежности заступника ДЗ Србије и Црне Горе 2006. године, само су неки од највећих изазова са којима се Републичко јавно правобранилаштво борило у претходном периоду.

Да би се боље организовао рад Републичког јавног правобранилаштва суоченог са све већим бројем предмета у раду пред судовима и другим надлежним органима широм Републике Србије, Влада Републике Србије је 2002. године дала сагласност на оснивање 11 одељења ван седишта Републичког јавног правобранилаштва.

Иако је оснивање одељења ван седишта Републичког јавног правобранилаштва свакако унапредило функционисање Правобранилаштва, успешно обављање правобранилачке функције захтевало је значајније реформе, што је на крају резултовало доношењем Закона о правобранилаштву из 2014. године, којим је формирано Државно правобранилаштво.